柳森：大家最關(guān)心的一個(gè)問(wèn)題是：從“省級(jí)統(tǒng)籌的實(shí)現(xiàn)”到“社保全國(guó)一卡通”，究竟需要多久？

　　袁志剛：實(shí)際上，“省級(jí)統(tǒng)籌”與“社保全國(guó)一卡通”不是同一個(gè)范疇的概念，不能混淆。社會(huì)保障制度涉及資金籌集、基金管理、待遇支付三個(gè)環(huán)節(jié)，簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是找錢、管錢、發(fā)錢。所謂“省級(jí)統(tǒng)籌”，它只是針對(duì)城鎮(zhèn)戶籍人口或者說(shuō)“職工”的概念，具體來(lái)說(shuō)，就是要把所有職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)一到省的層面來(lái)收、管、發(fā)。除了一些地方已開(kāi)始為農(nóng)民工提供社保賬戶，大多數(shù)地區(qū)農(nóng)民并沒(méi)有社保。而“社保全國(guó)一卡通”盡管說(shuō)法上很形象、貼切，卻是一個(gè)更宏觀、更復(fù)雜的問(wèn)題，它首先要實(shí)現(xiàn)社保賬戶的全國(guó)統(tǒng)籌，其遠(yuǎn)期目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)全民社保。

　　柳森：其實(shí)，要實(shí)現(xiàn)“省級(jí)統(tǒng)籌”也面臨種種問(wèn)題和矛盾，以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例：參保人員如果戶籍地與就業(yè)地不一致，兩地之間的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系無(wú)法對(duì)接，結(jié)果導(dǎo)致不同地區(qū)繳費(fèi)年限無(wú)法累加、企業(yè)繳納的統(tǒng)籌基金部分無(wú)法帶走、或者達(dá)到退休年齡后無(wú)法享受長(zhǎng)期養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。為何這個(gè)難題屢難攻克？

　　袁志剛：我國(guó)目前31個(gè)省、市、自治區(qū)，不是31個(gè)省級(jí)統(tǒng)籌單位，而是2000多個(gè)統(tǒng)籌單位，幾乎都是在縣市級(jí)層面各自為政，接續(xù)之難可想而知。統(tǒng)籌層次太低，城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，無(wú)疑是根本癥結(jié)之所在，加上人口眾多，問(wèn)題復(fù)雜，世界范圍內(nèi)都難有可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)?？梢灶A(yù)見(jiàn)，即便已經(jīng)確立下2年內(nèi)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌層次升級(jí)的目標(biāo)，中央政府仍將面臨來(lái)自財(cái)政壓力和地方利益博弈兩方面的挑戰(zhàn)。好在一個(gè)省內(nèi)部的差異還不像全國(guó)那樣大，省級(jí)統(tǒng)籌的實(shí)現(xiàn)還是有可能的。

　　開(kāi)放的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要?jiǎng)趧?dòng)力的自由流動(dòng)。勞動(dòng)者可以不受制約地帶著社會(huì)保障走，既有利于充分發(fā)揮其作用，也是建設(shè)和諧社會(huì)的必然要求。在這方面，法國(guó)的教訓(xùn)為我們提了個(gè)醒。法國(guó)一直延續(xù)了以行業(yè)為單位的社保統(tǒng)籌辦法。比如，鐵路工人有專屬于鐵路系統(tǒng)的社保統(tǒng)籌，公務(wù)員有專門(mén)的政府行政系統(tǒng)的統(tǒng)籌。長(zhǎng)期以來(lái)，因行業(yè)之間人力資源無(wú)法流動(dòng)，社會(huì)問(wèn)題不斷出現(xiàn)，如職業(yè)隔離、階層隔閡、失業(yè)率居高不下等。所以，我們不能等到一切條件都成熟了，再來(lái)考慮全國(guó)統(tǒng)籌的事情，那樣的話，轉(zhuǎn)型成本巨大。

　　柳森：要實(shí)現(xiàn)“全國(guó)社保一卡通”，有沒(méi)有一條漸進(jìn)的道路可以走？

　　袁志剛：第一步，一張能夠網(wǎng)羅所有勞動(dòng)者的社保網(wǎng)，應(yīng)當(dāng)是長(zhǎng)期努力的方向。“全民社?！苯^不等同于政府大包大攬。不同地區(qū)、不同群體、不同個(gè)人，社保水平可以不同，但首先要實(shí)現(xiàn)全國(guó)層面上的制度覆蓋。否則，養(yǎng)老保險(xiǎn)的移動(dòng)，無(wú)從談起。

　　在此基礎(chǔ)上，我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)把強(qiáng)制性參保、不能退保立為法定原則。原因很簡(jiǎn)單。一方面，人的選擇往往比較短視：年輕人把養(yǎng)老視為很遙遠(yuǎn)的事；健康的人總是很自信自己不會(huì)得?。惠^之落后地區(qū)，富裕地區(qū)更容易出現(xiàn)不愿意參保的局面。另一方面，現(xiàn)代社保制度一般用“隔代支付”的方法運(yùn)作，即用在職人員繳納的社保費(fèi)贍養(yǎng)退休者。隨著人口老齡化的加速，需要更多在職人員參保。

　　第二步，優(yōu)先解決城鎮(zhèn)社保關(guān)系異地轉(zhuǎn)續(xù)問(wèn)題。因?yàn)槌擎?zhèn)原有社保制度已經(jīng)相對(duì)完善，參保率高，養(yǎng)老基金結(jié)余更多，改革成本較低。與此同時(shí)，各地可以為農(nóng)民工群體單開(kāi)一個(gè)賬戶，待條件成熟時(shí)，逐步納入整個(gè)社保大框架中。這具有雙重意義，一方面，農(nóng)民工為城市建設(shè)做出了貢獻(xiàn)，理應(yīng)得到最基本的生存保障；另一方面，農(nóng)民工多為青壯年，在完成個(gè)人養(yǎng)老基金積累的同時(shí)，一定程度上能為城市本已沉重的養(yǎng)老機(jī)制注入“新鮮血液”，緩解日益嚴(yán)峻的養(yǎng)老資金缺口。

　　基于這一考慮，建議將農(nóng)民工個(gè)人賬戶“邊際做實(shí)”：對(duì)于農(nóng)民工就業(yè)過(guò)程中的所有繳納數(shù)額，名義上記錄，實(shí)際金額注入社會(huì)統(tǒng)籌；一旦他們需要流動(dòng)時(shí)，做實(shí)賬戶，允許其將企業(yè)繳納與個(gè)人繳納部分一起隨身轉(zhuǎn)移。像現(xiàn)在這樣，只允許退保者帶走個(gè)人繳納部分，明顯存在不合理之處。無(wú)論如何，社會(huì)保險(xiǎn)繳納款應(yīng)當(dāng)是個(gè)人合法勞動(dòng)所得的一部分。

　　將來(lái)有一天，當(dāng)“社保全國(guó)一卡通”真正變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)時(shí)，我想，也就意味著我們擁有了全國(guó)統(tǒng)一的社保信息平臺(tái)：每個(gè)人都有一個(gè)唯一的賬戶，清楚地記錄下個(gè)人繳費(fèi)歷史；各地社保部門(mén)都能互傳、共享這些資料，真正實(shí)現(xiàn)“賬隨人走”。每個(gè)賬戶或許可以由“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”和“個(gè)人賬戶”兩部分組成：前者全國(guó)所有勞動(dòng)者統(tǒng)一數(shù)額、統(tǒng)一撥付，確保每個(gè)人最基本的養(yǎng)老需求；后者根據(jù)每個(gè)人具體享有的薪資、福利水平進(jìn)行基金累積。

　　當(dāng)然，所有這些設(shè)想，短期內(nèi)肯定難以實(shí)現(xiàn)。但我們至少可以也應(yīng)該先做一些操作性強(qiáng)的基礎(chǔ)工作。

　　柳森：那么，財(cái)力上的問(wèn)題如何解決呢？

　　袁志剛：目前我國(guó)已經(jīng)設(shè)立的全國(guó)社保基金，包括國(guó)有企業(yè)上市、股份轉(zhuǎn)讓所得、國(guó)家財(cái)政撥款以及一些投資收益。據(jù)估算，這筆基金要達(dá)到2萬(wàn)億的水平才能發(fā)生作用。但現(xiàn)在只有4140億元，發(fā)揮不了太大作用。這就需要更多籌資渠道協(xié)助解決，如提高社保支出占財(cái)政支出比重、發(fā)行部分國(guó)債和擴(kuò)大彩票發(fā)行等。所籌資金設(shè)立中央層面的調(diào)節(jié)基金，可以作為改革試點(diǎn)地區(qū)的支持資金、或者用來(lái)彌補(bǔ)各地的社保資金缺口。這也是國(guó)際上的通常做法。